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城乡选举权平等刻不容缓

时间:2015-01-30 19:04来源:网络 作者:网络综合 点击:

选票效力不能有差别:实现选举权的城乡平等,就是尊重宪法

作者:郭相宏  出处:人民代表报

如果让普通公民投票选一个最熟悉的法治格言,“法律面前人人平等”大概能以最高票当选。这的确是社会的一大进步。在很多人的心目中,法律就应该平等,不平等就不算是法律。这种朴素的观念,既符合古老的自然正义原则,也在我国宪法中得到了很好地体现。宪法第33条规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”“国家尊重和保障人权。”可见,第33条有一个内在的逻辑:平等应当是尊重和保障人权的必然要求。平等权是公民基本权利和义务的起点,具有基本原则的作用。

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(本文简称《选举法》)第4条规定:每一选民在一次选举中只有一个投票权。这就是选举权平等性原则的表述。从具体含义上讲,选举权的平等性可以用八个字来概括:一人一票,一票一值。是指一个选民只能有一张选票,而且每张选票的效力必须是同等的。“一人一票”强调的是选民在选举资格上的平等。如果出现“一人多票”的情形,就会构成少数选民的特权,必然侵犯了其他选民的合法权益;如果出现“多人一票”的情形,则是对这些少数选民的歧视。无论是特权还是歧视,都是违背选举权平等原则的。同样,“一票一值”也不允许出现“一票多值”或“多票一值”的情形,它坚持的是选票效力的等值,任何选民,不管其自然条件和社会状况的差异有多大,他们的选票在效力上都是相等的。

然而,我们在《选举法》第14条却看到了这样的规定:“省、自治区的人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”第16条规定:“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额,由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”也就是说,四个农村代表拥有的投票权仅相当于一个城市代表的投票权。这显然是违背选举权的平等原则的。我们不由会产生疑问:这是为什么?

当然,平等性不是说不允许存在合理的差别。法律上的合理差别主要有:因年龄差异而在责任、权利等方面的合理差异(如年满18周岁才能享有选举权);因人的生理差异所采取的合理差别(如劳动法上给予妇女的特殊保护);因民族差异而采取的合理差异(如对少数民族在政治、经济、文化等方面的优惠);因经济收入而采取的合理差异(如税法上的累进税率);因刑事犯罪而采取的特殊限制(如对被剥夺政治权利者的选举权的限制)等等。一般而言,除了这些方面可以在法律上予以合理的差别之外,其他方面的差别都是不合理的。宪法第三十四条规定:“中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”这条规定,就是对于各种不合理差别的禁止,具有最高的法律效力。

从1979年到1995年,《选举法》所规定的选举权的城乡已经历了从1∶8到1∶4的演变,现在的1∶4已经比以前有了很大的进步。可见立法者也认识到这种差异是不合理的,而且在立法上也在逐渐趋于平等。选举权是公民最重要的政治权利,是人权的重要内容,实现选举权的城乡平等,就是实现宪法规定的尊重和保障人权。我们相信,在立法上取消选举权的城乡差别,将会在不远的将来成为现实。

 

 

江苏探索“城乡按相同人口比例选举人大代表”

2008年09月28日  来源:新华网

为九亿农民谋求选举权的平等

──“城乡按相同人口比例选举人大代表”江苏探索

党的十七大报告提出,“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”,这是推进社会主义民主政治进程的重要举措。江苏部分地区就此进行了积极探索,在现行选举法规定的基础上,对各级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口比例做出了相应调整。
其中,扬州市所辖7个县市区,除了2个市区外,其他5个分别将这一比例缩小为3:1和2:1,盐城市射阳县更进一步,将比例调整为1:1,从而在全省率先实现城乡按相同人口比例选举人大代表。

上述探索效果如何,操作中克服了哪些难题?半月谈记者走进扬州、射阳,一探究竟。

 

“代表比例改革”各地跃跃欲试

据扬州市人大常委会副主任李福康介绍,去年扬州市启动县乡两级人大同步换届选举,7个县市区中,除了维扬、广陵2个区基本上属于城区外,其他5个有农业人口的县市区均启动了“代表比例改革”。其中,宝应县按照3:1的比例,江都市、仪征市、高邮市和邗江区均按2:1的比例选举县级人大代表。

作为先行试点的江都市,总人口107万人,选民86万人,选出347名新一届市人大代表。在《江苏省各级人民代表大会选举实施细则》规定的基础上,江都市人大提出,新一届人大代表名额的分配,由按照农村每一代表所代表的人口数3倍于城镇每一代表所代表的人口数的原则,调整为按照农村每一代表所代表的人口数2倍于城镇每一代表所代表的人口数的原则分配,共选出184名城市代表和163名农村代表。农村每一代表所代表的人口数为4758人,城镇每一代表所代表的人口数为2379人。在农村人口比上届减少10余万人的情况下,来自农村的人大代表却增加了10多名。

盐城射阳县改革步伐更快。据射阳县人大人事代表联络委员会主任唐浩介绍,上届人大换届时,全县城镇人口数为22.1万人,农村人口数为83.2万人,农村每一代表所代表的人口数为5126人,城镇每一代表所代表的人口数为1281人,农村每一代表所代表的人口数同城镇每一代表所代表的人口数之比为4:1。而到2007年人大换届时,全县城镇人口超过44万人,农村人口减少为50余万人,城乡人口比例接近1:1。于是射阳县人大适时进行改革,将325名新一届人大代表名额,按照城镇和农村每一代表所代表的人口数均为3050人进行分配。

 

应打破城乡“两种票值”现象

在我国,人大代表选举一直是按比例原则配置选举权。在对1953年第一部选举法进行修订后,自1980年1月1日起实施的选举法明确规定,选举全国人大代表,农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍,即8:1,而省、县分别为5:1和4:1。1995年我国第三次修改选举法时,统一规定各级人民代表大会农村每一代表所代表的人口数和城镇之比为4:1。

“统一实行这一比例具有历史合理性。”唐浩说,因为当时我国人口构成中,工农比例相差悬殊,如果按照同一标准分配代表名额,农民代表所占的比例就会大大超过工人代表。但是,目前一些地区城市化进程很快,城乡人口比例发生变化,农民文化素质提高民主意识增强,农村代表素质也随之大大提升,缩小城乡代表比例差距的时机已基本成熟。

代表比例改革涉及选举权的平等。在江都市人大常委会副主任刘惠鹏看来,选举的平等包含两层含义,一是投票权相等,即一人一票,二是每一票的价值相等,即一票一值。平等投票权在我国早已实现,但平等票值受各种因素的制约,尚未完全实现。“长期以来,农村选民的实际"票值"一直都相当于城市选民的1/4,农民被选举权与城镇居民被选举权并未实现真正意义上的平等。”

南京师范大学公共管理学院教授谢世诚认为,逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表,惠及中国最广大的农民群体,必将进一步调动他们参政议政的积极性,推动我国社会主义民主进程。

 

“小步快上”减少震荡

任何改革都不可能一蹴而就。江苏部分地区先行一步,迎难而上,在丰富的改革探索中不断累积人大代表比例改革的经验教训,值得其他地区借鉴。

首先,代表比例调整要循序渐进,不可急于求成。“虽然农民群体素质迅速提高,但不可否认,一些农村代表在参政议政、履行代表职责等方面,与城市代表还存在差距。一旦农村代表大幅增加,人代会审议质量和水平难以保证。以江都为例,代表比例改革就经历了由4:1到3:1,逐步再到2:1的探索过程,这本身就是不断调整测算平衡的过程。”刘惠鹏说。

其次,要防止出现新的不平衡。代表比例调整势必带来城市选区代表相对减少的问题,各级选举部门应积极应对,提前做好解释说明工作。

三是要提高农村选民的民主意识和参政议政水平,保障1:1比例到位后城乡选民选举权的充分落实。尤其在经济欠发达地区,考虑到城市化水平不高、农村选民民主意识不强等因素,代表比例改革进程则应相对放缓。

四是改革户籍制度,实现城乡一体化。公民选举权的平等,不仅体现为城乡人口的同比例选举,还应体现在选区划分上。在当前仍以居住地、生产单位划分选区的情况下,各地应根据实际情况确定城乡代表的名额分配比例,不宜“一刀切”。只有尽快改革现行户籍制度,实现城乡一体化管理,城乡选民的选举权才能真正实现平等。

“民主体制改革不仅要有方向,更要有路径。”谢世诚认为,人大代表比例改革要从我国国情和当地实际出发,“小步快上”,即加快推进“步伐”,尽量减小“步幅”,分步骤、分阶段实行城乡按相同人口比例选举人大代表,把改革带来的震荡减到最小。(王骏勇凌军辉)

半月谈编后:农民代表数量的增加,必将汇集更多农民的“声音”,拓宽农民意见和诉求的表达渠道,增强“三农”问题的受关注程度,引导各种社会资源向农村合理流动,从而稳定农村社会,促进新农村建设。我们期待类似江苏的探索在各地多起来,为九亿中国农民争取政治权益上的平等。对于当选农民代表的议政能力和履职感悟,本刊将予以跟踪关注。(来源:半月谈)

 

 

山东省淄博市淄川区:城乡人口同比例选举

2008年06月16日  来源:检察日报

2008年4月28日,这一天对孙玉等400多名村民来说是个“分界线”,一口396米的深井,结束了他们祖祖辈辈喝雨水的历史。提出打井建议并督促落实的,是新当选的人大代表郭秀梅,她也是村里第一个当选区级人大代表的村民。

“听说村里这次选举增加了一个代表名额,我们全家都投了郭秀梅的票。”孙玉告诉记者,“郭秀梅没当代表的时候就带着村民铺路,现在又挖了井、平了荒地,她知道村里人最需要什么。”

记者近日从山东省淄博市淄川区人大常委会了解到,像郭秀梅这样来自农村的人大代表,今年增加了11人。别小看这11名农村代表,他们代表着身后四五万农村居民的切身利益。在2007年12月召开的淄川区十六届人大一次会议上,农村代表提交的建议比上届增加了51%。这是该区人大常委会取消城乡代表分配比例之后,呈现出的喜人变化。

 

选举改革酝酿已久

依照现行选举法,农村与城市每一位人大代表所代表的人口数的比例为4∶1。也就是说,以4000人为例,如果全部是城镇人口,可以产生4名人大代表;如果全部是农村人口,则只能产生1名人大代表。

2007年11月28日,淄博市淄川区人大常委会打破了这个已经实行了12年的选举比例,在山东省率先实现了农村代表与城市代表所代表人口数相同的夙愿。任何改革都不会是一蹴而就,淄川区人大常委会缘何要缩小城乡代表的选举比例?4∶1又是如何过渡到1∶1的呢?

“整个酝酿过程可以追溯到2005年。”淄川区人大常委会人事代表工作室主任许前接受记者采访时说,2005年3月,淄川区人大常委会召开乡镇人大主席座谈会,征求他们关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下分别简称代表法、选举法)的修改意见。会上,各乡镇人大主席普遍提出城乡人大代表名额分配比例相差悬殊的问题。

回忆当时的场景,时任黑旺镇人大副主席的张守柱对记者说,“我们算了一笔账,按照4∶1来分配城乡人大代表名额,农村人口占85%的黑旺镇可产生6名人大代表,全部是城镇居民的商城路街道办事处可产生11名人大代表。虽然黑旺比商城总人口多5000人,人大代表却少了近一半。”

“城镇代表更关心城镇建设,替农民说话的声音小。”寨里镇人大副主席张云福认为,城乡人大代表的数量过于悬殊,不利于把农民最需要解决的问题反映出来。

淄川区人大常委会副主任司衍会负责该区选举工作。据他介绍,在淄川区22个选举单位中,太河、峨庄和张庄3个乡落户的全部是农村居民;般阳、商城和松龄等5个地方登记在册的都是城镇居民。“如果按照4∶1分配城乡人大代表名额,般阳等地最多能产生27名人大代表,而太河、峨庄和张庄只能产生2到3个人大代表,代表团的人数非常悬殊。”

2007年4月,在淄博市人大常委会举办的县乡人大换届选举培训班上,城乡人大代表名额分配比例再次成为争论焦点。“我们分别按4∶1、2.5∶1、21、1.51、11进行计算,希望找到一个合理的分配比例。”司衍会所说的“合理”,是指每个乡镇都有适当数量的人大代表。最终,按1∶1计算出的分配方案最合理。

 

“迈出这一步还是有点儿担心”

“全国都在按4∶1分配城乡人大代表名额,但我总感觉实现1∶1是迟早的事情,就看谁有勇气先站出来。”司衍会很自信。在他看来,城乡人大代表的名额分配比例经历了从8∶1到4∶1的转变,与国情紧密相关,但是按比例原则配置选举权的做法是不平等的。按1∶1选举城乡人大代表,或许与现行选举法的规定不符,但是绝对不会违宪。经慎重考虑后,司衍会向淄川区人大常委会提出了实行城乡人口同比例选举的建议。

2007年10月24日,据新华社刊发的党的十七大报告让司衍会吃了定心丸。报告中明确提到“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。第二天,正在召开的淄川区十五届人大常委会第三十五次会议,审议通过了该区新一届代表名额按照城乡人口相同比例选举的决定。

“迈出这一步还是有点儿担心。”司衍会告诉记者,根据相关法律规定,上级人大常委会有权撤销下级人大常委会适当的决议。而此前,淄川区人大常委会并没有将改革方案报请淄博市人大常委会。

这样做,司衍会有他的理由。“向市人大汇报要等到开常委会的时候,而且这件事能否被列入常委会议程也不一定,等下去肯定会错过这次换届选举。”

直到11月初,司衍会才在淄博市县乡两级人大换届选举工作会上汇报此事,并表示在即将进行的换届选举中,城乡将按相同比例分配代表名额。然而,淄博市人大常委会的态度让司衍会有些意外,他用“不置可否”来形容。

在司衍会看来,虽然上级人大没有明确肯定这一做法,也没有表示反对。再加上媒体关于拉萨和日喀则等地实行城乡人口同比例选举的报道,更加坚定了他实施选举改革的决心。

2007年11月28日,淄川区县乡人大换届选举拉开序幕。新当选的253名人大代表中,有112名农村代表。在该区农村总人口数比上届减少近6万人的情况下,来自农村的人大代表比上届增加了11人。

对淄川区的选举改革,淄博市人大常委会人事代表工作室主任李汝池表示支持。“选举法规定了城乡代表比例的分配原则,我们应该执行。但是,立法往往滞后于实践,对地方人大的探索,也应该鼓励。”李汝池接受记者采访时说,当时没有对淄川区人大的做法明确表态,就是一种默许。

 

选举改革还需完善

选举改革带给淄川的不仅仅是增加了11名农村代表。据许前介绍,在淄川区十六届人大一次会议上,共收到代表建议、批评和意见78件,其中来自农村代表的建议62件,占建议总数的79%。

中国人民大学法学院教授韩大元对淄川区的选举改革进行了专题调研。他分析说:“这次选举改革,是农村城市化之后城乡人口结构变化的客观要求。随着城乡差别日益缩小,按比例原则配置选举权的基础也在发生变化。在这种情况下,让农民拥有与其人口基本相当的话语权,农民的利益和意志就会得到充分体现。对此,淄川区的选举改革具有标本意义。”

农村代表多了,反映农村居民呼声的渠道就宽了。李汝池说,从4∶1过渡到1∶1是一个渐进过程,不能急于求成。“尽管城乡差别日益缩小,一些地方还实行了户籍改革,但是无论知识层次还是履职能力,城乡代表仍有不小差距。”他认为,一味强调农村代表的数量,很可能会影响人大代表的整体履职能力。

司衍会则表示“影响不大”。他认为,随着城乡人口结构的不断变化,城乡代表的人数差异正在缩小,人大代表的履职能力也是能够通过培训提高的。然而,在选区仍以居住地、生产单位进行划分的情况下,他认为各地应根据实际情况确定城乡代表的名额分配比例,不宜“一刀切”。

对此,中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏表示赞同。“体现公民选举权的平等性,不仅表现为城乡人口的同比例选举,还应体现在选区划分上。”他认为,在现行户籍制度下,选区划分只有实现农村选民选举农村代表,城市选民选举城市代表,才能真正体现城乡人口同比例选举原则。不过,要真正实现城乡选民选举权的平等,应当取消户籍制度,并在选举法中规定“以选民数量确定选区划分”。

当改革突破了现行法律的相关规定,通过法律解释途径无法解决改革的合法性诉求,且这种改革又具有普遍意义时,韩大元认为,通过修改法律适应现实需求是最好的途径。记者注意到,今年全国两会期间,数十位全国人大代表提出尽快修改选举法的建议。全国人大常委会已将选举法的修改列入2008年立法规划。(谢文英李敏绪王甜)

 

 

专家热议“选举权平等”

中共十七大报告建议“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”,这一建议通过法定程序落实到法律中后,将成为中国最为重要的“权利法案”之一

核心提示:中共十七大报告建议“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”,这一建议通过法定程序落实到法律中后,将成为中国最为重要的“权利法案”之一。

10月15日,中国共产党第十七次全国代表大会在北京人民大会堂隆重开幕。作为中共十六届中央委员会的代表,胡锦涛向与会的2200多名党代表作工作报告。

如同外界和十多亿中国人所期盼的那样,在这次报告中,执政党提出了诸多国人关心的实际问题,比如切实解决民生问题、扩大社会福利覆盖面、缩小贫富差距等,让亿万农民惊喜的是,报告还建议,“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。”

关注中国政治和公民权利的人士敏锐地意识到,这是中国政治改革的一个突破性举措,它意味着中国公民在选举权这一现代民主政治中最重要的权利方面将逐步实现完全意义上的平等。

就此话题,专家接受了记者的专访,他们分别是:

中国政法大学校长、中国法理学研究会会长、全国人大代表、全国人大法律委员会委员徐显明教授;

中华全国律师协会宪法与人权专业委员会主任、北京中闻律师事务所主任吴革。

“差别选举权”的前世今生选举权是一个法治国家最重要的公民权利,通常都由宪法和宪法性法律规定。中国同样不例外。

现行《宪法》第34条规定,“中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”

宪政学者解释说,根据《宪法》第33条所规定的“公民在法律面前一律平等”的原则,上述规定,应该理解为任何公民平等地享有选举权和被选举权。

但由于《宪法》第34条没有明确规定公民平等享有选举权,我国于1979年制定的《选举法》对城镇居民和农民的选举权作了区别对待。

根据《选举法》第12条的规定,自治州和县人大代表的名额“按照农村每一代表所代表的人口数4倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配”;根据该法第14条和第16条的规定,全国人大和省级人大的代表名额,“按照农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配”。这就是说,同样的人口数,农村的代表名额只有城镇的四分之一。

即便居民同在一个城市,城乡人口的选举权也不平等。根据《选举法》第13条的规定,农村每一代表所代表的人口数应多于市区。

上述选举权分配规定,被称为“四分之一选举权”制度,换句话说,在选举权问题上,4个农村人口才抵得上一个城镇人口。“四分之一选举权”制度曾见于独立战争后的美国。但到上世纪初,普遍平等的选举权在民主国家已基本实现,“二战”后就比较彻底实现。

越多的人士普遍认识到,实行“四比一”的选举制度,违背了平等原则,也和当代制度不符。

2007年3月十届全国人大五次会议期间,陕西团的全国人大代表马克宁提出议案,建议保证农民和城市居民有同等选举权。这一议案,实际上正是由吴革牵头的全国律协宪法与人权专业委员会代为起草。

在各界人士的大力促进和推动下,存在数十年的不平等选举原则有了废止的可能。

 

众口一词的称道

在胡锦涛的报告中提出前述建议的当天,许多一直关注中国政治改革的学者和业内人士便纷纷表态,对这一建议给予充分肯定。

在网上,有关此话题的留言超过了万条,大家的意思大体一致:“实行城乡按相同人口比例选举人大代表”,实质就是废除过去的不平等选举权,这“无论如何都是重大进步”。

中国政法大学校长徐显明教授认为,这是“中国公民政治权利走向平等的具体举措,其实质是政治平等”。

徐教授在担任全国人大代表和全国人大法律委员会委员的过程中,对中国的选举制度有了更深刻的研究和理解。他告诉《法制周报》记者,我国过去由于实行城乡有差别的代表名额分配制度,出现了一些奇怪的现象。他举例说,河南省人口总数为9820万人,比山东省多出近400万人,但由于河南农业人口比重大,国家分配给该省的全国人大代表名额反倒比山东要少。

徐教授认为,随着中国民主进程的推进,逐步实现城乡人口的平等选举权,“是中国政治改革的一部分,这次十七大报告提出的建议,就是发展社会主义民主的具体步骤,意义重大。”

吴革律师在获悉十七大报告的内容后表示,“执政党没有回避民主政治的现实问题,是很好的信号”。在他看来,经历了多年的政治改革,中国在实行选举权平等这一问题上“时机已经成熟”,随着党的意志转化为法律规定,平等选举权甚至还为户籍制度的改革铺平了道路。

“素质论”普遭批评中国实行城乡居民有区别的选举权,法律上源于1979年制定的《选举法》。虽然当时有人批评“四比一”的做法,但不少人的理由是,农村人口多,整体上文化素质不高,如果实行平等的选举权,就会影响整个代表队伍的素质,因此,主张实行差别选举权。

这样的说法表面上看很有道理,但实际上却是彻头彻尾的诡辩,有的学者甚至激烈地批评说:在选举问题上,选民的“素质问题是个伪问题”。

吴革律师强烈反对“素质论”。他承认农民文化素质不如城市人是现实,但他同时认为,学历不高不等于判断力就不高,“农民的判断力丝毫不用怀疑”。以文化水平的高低来区别对待选举权,是“很危险的做法”。

“农民选出来的代表不一定是农民,但他选出来的人,在很大程度上会替农民说话,更好地表达农民的利益和诉求。”吴革说。

 

乐观的前景

在一个法治国家,选举权作为一种最基本的公民政治权利,必须由宪法和法律规定。在十七大报告建议逐步实行城乡居民平等的选举权后,真正要成为现实制度,还需要依照法律程序修改法律,将执政党的意志转化为法律意志。

在接受专访时,专家都对平等选举权的实现前景作了预测。

吴革注意到了十七大报告前述建议中“逐步实行”的提法。他分析了“逐步”的两种可能:一是在级别上的逐步,即从县市人大代表实行平等选举,逐步落实到省一级和全国人大代表的选举;二是在比例上的逐步落实,比如从现在的四比一变为二比一,再最终实现完全平等。

不过,吴革本人的希望是,在这次党代会之后,在明年的人代会上就修改《选举法》,“一步到位”,实行城乡人口的完全平等选举。

作为全国人大法律委员会委员的徐显明教授则告诉记者,考虑到修改选举制度的复杂性,从时间上讲,在2008年的人代会上修改法律实现平等选举“来不及”,这一制度落实有“逐步实现”的过程,先从基层开始,第二步落实到市、省一级,最终实现全国人大代表的平等选举。徐显明教授预测,城乡平等选举的制度,“在十二届全国人大时完全实现”。

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